VERFASSUNGSBESCHWERDE

Europäischer Stabilisierungsmechanismus

1. Tatbestand

2. Beschwerde

3. Begründung

Tatbestand

Am 10.5.2010 hat der Rat der Europäischen Union einen europäischen Stabilisierungsmechanismus beschlossen, um die finanzielle Stabilität in Europa zu sichern.

Es ist beabsichtigt, eine Zweckgesellschaft zu gründen, die durch Gewährung von Krediten von bis zu 440 Mrd. Euro eine drohende Zahlungsunfähigkeit von Mitgliedstaaten abwehren soll. Die Refinanzierung dieser Zweckgesellschaft erfolgt am Kapitalmarkt. Hierfür erhält die Zweckgesellschaft Garantien von den Euro-Mitgliedstaaten.

Bundestag und Bundesrat haben am 21.5.2010 das „Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus” beschlossen. Für die Bundesrepublik Deutschland ergibt sich hieraus ein maximales Garantievolumen von 123 Mrd. Euro. Bei unvorhergesehenem und unabweisbarem Bedarf kann die Garantieermächtigung mit Einwilligung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages um 20 Prozent überschritten werden.

Begründung der Bundesregierung

• Die jüngste Verschärfung der Krise hat dazu geführt, dass sich in einigen Mitgliedsstaaten die Finanzierungsbedingungen in kürzester Zeit in einer Weise verschlechtert haben, die sich nicht durch die Fundamentaldaten erklären lässt.
• Eine weitere Eskalation würde nicht nur die Zahlungsfähigkeit der Staaten gefährden, sondern eine ernste Gefahr für die Finanzstabilität der Währungsunion insgesamt nach sich ziehen.
• Die Regelungen sind als Ultima Ratio mit den Vorgaben des Rechts der Europäischen Union vereinbar, insbesondere mit den Regelungen über die Wirtschafts- und Währungspolitik im Titel VIII des Dritten Teils des Europäischen Vertrags.
• Hilfen können dann gewährt werden, wenn Mitgliedsstaaten durch außergewöhnliche Ereignisse, die sich ihrer Kontrolle entziehen, von gravierenden Schwierigkeiten ernsthaft bedroht sind.

Beschwerde

Nach abweichender Auffassung der Beschwerdeführer verstößt das Gesetz gegen die Europäischen Verträge und gegen das deutsche Grundgesetz.

Begründung

Allgemein

1. Die Behauptung der Bundesregierung, dass die Entwicklungen sich nicht durch die Fundamentaldaten erklären lassen, trifft nicht zu. Die Verschlechterung der Finanzierungsbedingungen beruht ausschließlich auf einer unsoliden Haushaltspolitik mit ständig steigenden Neuverschuldungen und einer hohen strukturellen Gesamtverschuldung.

   Staatsschulden 2010
    (Prognose in Prozent des Bruttoinlandsprodukts)

   Griechenland	124,9
   Italien	116,7
   Portugal	84,6
   Irland	82,9
   Spanien	66,3

     (Quelle: EU-Kommission)

   Haushaltsdefizit 2010
    (Prognose in Prozent des Bruttoinlandsprodukts)

   Irland	-14,7
   Griechenland	-12,2
   Spanien	-10,1
   Portugal	-8,0
   Italien	-5,3

     (Quelle: EU-Kommission)

   Ein Blick auf die Fundamentaldaten einzelner Mitgliedstaaten zeigt, dass diese neben den Staatsschulden auch Defizite in der Leistungsbilanz ausweisen.

   Leistungsbilanzen 2008
    (in Prozent des Bruttoinlandsprodukts)

   Griechenland	-14,6
   Portugal	-12,0
   Spanien	-9,7
   Irland	-5,2
   Italien	-3,4

     (Quelle: Eurostat)

   Die unsolide Haushaltspolitik und die negativen Leistungsbilanzen führten zu einem Vertrauensverlust dieser Länder bei den Investoren mit der Gefahr der Unmöglichkeit, sich weiter Geld zu beschaffen. Dieser Vertrauensverlust wäre auch ohne die aktuelle Wirtschafts- und Finanzkrise eingetreten.

2. Die Behauptung der Bundesregierung, dass eine ernste Gefahr für die Finanzstabilität der Währungsunion vorlag, trifft nicht zu. Die Entwicklung an den Kapitalmärkten (Wechselkurs des Euro und Kaufkraftparität, Inflation im Euroraum, Zinssätze für 10 jährige Staatsanleihen) zeigt eindeutig, dass eine Systemkrise nicht vorlag. Es gab nur eine Krise in den Ländern, die als Gläubiger hohe Kursverluste oder die als Schuldner hohe Zinsbelastungen zu erwarten hatten.

   Die Beschwerdeführer verweisen hierzu im Einzelnen auf die Stellungnahme des Instituts für Wirtschaftsforschung an der Universität München zur Euro-Krise vom 20.5.2010 (Sonderausgabe ifo - Schnelldienst).

Fehlende Vorraussetzung für die Anwendung von Art. 122 des Europäischen Vertrags

Die Behauptung der Bundesregierung, dass die Voraussetzungen für Hilfen an die Mitgliedsstaaten vorliegen, ist nicht zutreffend. Die Bundesregierung bezieht sich in ihrem Handeln offensichtlich auf den Art. 122 des Europäischen Vertrags.

Dieser Artikel ist nur bei solchen Ereignissen anwendbar, die einen Staat auch bei einer soliden Haushaltsführung kurzfristig in Not bringen können. Diese Ereignisse stehen, wie die auch in Art. 122 des Europäischen Vertrags genannten Naturkatastrophen, in keinem direkten Zusammenhang mit der Haushaltspolitik des betreffenden Mitgliedstaats. Ein finanzieller Beistand ist im Umkehrschluss nicht gerechtfertigt, wenn der Mitgliedstaat durch eine zu hohe Staatsverschuldung selbst eine Ursache für seinen Kontrollverlust gesetzt hat.

Verstoß gegen die Art. 123, 124. 125 und 126 des Europäischen Vertrags

Zielsetzung der Regelungen

Im Rahmen der Währungsunion hat Deutschland Kompetenzen für die Währungspolitik auf die EU übertragen. Diese Kompetenzübertragung erfolgte auf der Grundlage, dass es sich bei der Währungsunion um eine „Stabilitätsgemeinschaft” handelt.

Die Bestimmungen der Artikel 123, 124 und 125 des Europäischen Vertrags dienen der Absicherung des Stabilitätsziels. Der Art. 123 verbietet die monetäre Finanzierung über die Europäische Zentralbank oder die „nationalen Zentralbanken”. Der Artikel 124 verbietet Maßnahmen, die einen bevorrechtigten Zugang zu den Finanzinstituten verschaffen. Ziel ist es zu verhindern, dass der öffentliche Sektor eine nicht marktgemäße Finanzierung erhält. Der Art. 125 (no Bail-out) bestimmt, dass ein Mitgliedstaat nicht für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats haftet und nicht für derartige Verbindlichkeiten eintritt. Durch den Dreiklang dieser Regelungen soll das Gebot zu disziplinierter Haushaltsführung nach Art. 126 abgesichert werden.

Im Kern geht es darum, die Mitgliedstaaten bei ihrer Kreditfinanzierung den Mechanismen des Kapitalmarktes zu unterwerfen. Durch das beschriebene Regelungsgeflecht sind alle Wege einer Umgehung dieses Ziels versperrt.

Nichteinhaltung der Regelungen

Durch die Kreditgewährung über die Zweckgesellschaft wird diese Umgehungssperre außer Kraft gesetzt. Für Mitgliedsstaaten, die Schwierigkeiten bei der Geldbeschaffung über den Kapitalmarkt haben, treten andere Mitgliedstaaten indirekt auf dem Kapitalmarkt auf. Die Zweckgesellschaft erhält ihre Kapitalmarktfähigkeit erst durch die Garantien der Mitgliedstaaten.

Damit wird der Sinn und Zweck des Art. 125 unterlaufen. Er soll die Eigenverantwortung jedes einzelnen Mitgliedsstaates für seine Staatsverschuldung sichern. Dieser Zwang zu einer soliden Finanzgebarung wird ausgehöhlt. Die Mitgliedstaaten sollten nicht darauf hoffen dürfen, dass andere Mitgliedstaaten zu Hilfe kommen. Genau dies trifft aber durch das beschlossene Gesetz jetzt zu. Die Zielsetzung, ein „moral hazard” -Verhalten von Mitgliedstaaten zu verhindern, wird aufgegeben.

Abschließend wird darauf hingewiesen, dass das Bundesverfassungsgericht bereits erklärt hat, dass durch die obigen Bestimmungen „ein Mitgliedsstaat die Folgen unseriöser Finanzpolitik nicht einfach abwälzen kann”.

Dies wird auch bestätigt durch die Bestimmungen des Artikels 119, Abs. 3, wonach die Tätigkeit der Mitgliedstaaten und der Union die Einhaltung folgender Grundsätze voraussetzt: „Stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen sowie eine dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanz”.

Ergänzend wird hierzu auf den Stabilitäts- und Wachstumspakt verwiesen, der die Neuverschuldung eines Mitgliedstaats auf 3 % des BIP und den Schuldenstand auf 60 % des BIP begrenzt.

Die Ausgestaltung der Finanzhilfen

Es ist unerheblich, dass die Finanzhilfen über die Kreditgewährung durch die Zweckgesellschaft abgewickelt werden. Die Zweckgesellschaft trägt nur formal das Kreditrisiko. Tatsächlich liegt das Kreditrisiko durch die Übernahme der Garantien bei den Mitgliedstaaten.

Der Art. 125 und die auf dieser Grundlage erlassene Verordnung(EG) Nr. 3603/03 sprechen von „Verboten”. Hieraus folgt, dass nicht nur eine Beistandsverpflichtung ausgeschlossen wird, sondern jegliche Form von finanziellen Hilfen. Bei den durch das Gesetz beschlossenen Garantien handelt es sich um solche Finanzhilfen.

Die Währungsunion als Transferunion

Die Konzeption der Währungsunion als einer Stabilitätsgemeinschaft wird verlassen. Durch das beschlossene Gesetz verwandelt sie sich in eine Transferunion und Haftungsgemeinschaft. Es werden Gelder, für die die Beschwerdeführer als Steuerzahler haften, in ein anderes Mitgliedsland transferiert. Im Ergebnis führt dies zu einer grenzüberschreitenden Haftung der deutschen Steuerzahler für Schulden anderer Mitgliedsländer. Die Währungsunion nimmt dadurch den Charakter eines Länderfinanzausgleichs auf europäischer Ebene an.

Die Bundesregierung argumentiert, dass es sich bei den Finanzhilfen um Kredite handelt. Da die Kredite zurückgezahlt werden müssen, liegt eine Belastung der Steuerzahler nicht vor. Diese Argumentation steht im Widerspruch zu den Ausführungen der Bundesregierung, dass eine drohende Zahlungsunfähigkeit von Mitgliedstaaten abgewehrt werden soll. Wie oben ausgeführt, ergibt sich diese Gefahr aus der Unmöglichkeit einzelner Mitgliedstaaten, weitere Gelder am Kapitalmarkt aufnehmen zu können. Die Ursache ist nicht die allgemeine Wirtschafts- und Finanzkrise, sondern ein Vertrauensverlust bei den Investoren. Diese glauben nicht mehr an eine Rückzahlung der Kredite.

Durch die Systematik des Gewährleistungsmechanismus soll die Zahlungsfähigkeit der Empfängerländer erhalten bzw. wiederhergestellt werden. Hieraus folgt zwangsläufig, dass die über die Zweckgesellschaft auszureichenden Kredite bei der Bedienung des Zins- und Kapitaldienstes in den Nachrang gegenüber den Krediten der Kapitalmarkt-Investoren rutschen. Da der Bund für die Kredite der Zweckgesellschaft haftet, liegt bei Würdigung der Gesamtumstände bereits jetzt eine real zu erwartende Belastung der deutschen Steuerzahler vor. Einen Hinweis hierzu gibt die Bundesregierung in der Begründung des Gesetzes. Sie führt aus, dass die Wahrscheinlichkeit einer Inanspruchnahme des Bundes gering ist. Hieraus folgt im Umkehrschluss, dass die Bundesregierung eine Belastung des Steuerzahlers nicht ausschließt.

Die faktische Neuvereinbarung der Regeln für die Währungsunion

Das System der Währungsunion wird grundlegend verändert. Tatsächlich liegen daher eine Außerkraftsetzung und eine Neuvereinbarung der Regeln der Währungsunion vor. Eine solche Umgestaltung, bei der es sich nicht um die Veränderung oder Auslegung einzelner Bestimmungen handelt, bedarf der Zustimmung des Bundestags. Das jetzt beschlossene Gesetz kann die fehlende Zustimmung des Bundestags nicht ersetzen. Es ist auf der Grundlage beschlossen worden, dass es mit den Regeln des Europäischen Vertrags übereinstimmt. Aus diesem Grund hat der Bundestag auch nicht über eine Veränderung der Währungsunion entschieden.

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits erklärt, dass eine Veränderung der Währungsunion dann vorliegt, wenn „sich die Währungsunion nicht im Sinne des Stabilitätsauftrags fortentwickelt”. Die vom Bundesverfassungsgericht formulierten Anforderungen an die Fortentwicklung der Währungsunion zu einer Stabilitätsgemeinschaft sind nicht eingehalten worden. Ohne eine ausdrückliche Beschlussfassung des Bundestags über die Veränderung der Währungsunion hat das jetzt beschlossene Gesetz keine rechtliche Legitimation.

Durch die Abwicklung über eine Zweckgesellschaft kann das Verbot von Hilfen für andere Mitgliedstaaten nicht geheilt werden.

Verstoß gegen das Verbot der Aufhebung der Finanz- und Steuerhoheit

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Lissabon-Entscheidung klargestellt, dass die fiskalischen Entscheidungen über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand einschließlich der Kreditaufnahme zu den als „besonders sensibel für die demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates” geltenden Bereichen gehören. Hieraus folgt, dass die Fähigkeit des Parlaments, über die Finanz- und Steuerpolitik und das Maß der Bürgerbelastung zu entscheiden, nicht aufgehoben werden darf.

Die Frage, ob die Empfänger-Länder als Kreditschuldner die Kredite zurückzahlen können und es damit nicht zu einer Bürgerbelastung kommt, hängt nicht allein vom Willen der jeweiligen Regierung ab. In den Empfängerländern sollen die Pläne zur Haushaltskonsolidierung beschleunigt werden. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass diese Maßnahmen zu einer „Erdrosselung” des Wirtschaftswachstums führen und damit die Rückzahlung der über die Zweckgesellschaft ausgereichten Kredite unmöglich machen. Wie bereits ausgeführt, werden die Kredite der Kapitalmarkt-Investoren bei der Bedienung des Zins- und Kapitaldienstes nach der Systematik des Gewährleistungsmechanismus Vorrang haben.

Für den Fall einer solchen Entwicklung hat die Bundesregierung keine wirksamen Sanktionsmöglichkeiten. Es kommt zu einer „finanziellen Schicksalsgemeinschaft” mit anderen Mitgliedstaaten. Damit ist die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Souveränität bei den Entscheidungen über die Haushaltsausgaben nicht mehr gegeben.

Verstoß gegen Art.38 GG

Die Beschwerdeführer fassen ihre Beurteilung der Veränderungen der Währungsunion noch einmal zusammen:

Das Bundesverfassungsgericht hat im Maastricht-Urteil betreffend die Währungsunion festgestellt: „Diese Konzeption der Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft ist Grundlage und Gegenstand des deutschen Zustimmungsgesetzes. Sollte die Währungsunion, die bei Eintritt in die dritte Stufe vorhandene Stabilität nicht kontinuierlich im Sinne des vereinbarten Stabilisierungsauftrages fortentwickeln können, so würde die vertragliche Konzeption verlassen.”

Mit dem vom Bundestag und Bundesrat beschlossenen Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus (Finanzhilfen-Gesetz) wird „die Konzeption als Stabilitätsgemeinschaft” verlassen. Die Maßnahmen, wie sie durch den Europäischen Rat und den Rat der Finanzminister und das Gesetz beschlossen wurden, missachten die Grenzen und Befugnisse der Europäischen Union, die durch das Zustimmungsgesetz zur Währungsunion festgelegt sind. Die Grundlagen für die Sicherstellung des Stabilitätsziels der Währungsunion sind in den Bestimmungen des Vertrages über die Arbeitsweise des Europäischen Vertrages geregelt. Insbesondere die Einhaltung der Haushaltsdisziplin nach Art. 126 und das Verbot nach Art. 125 für Verbindlichkeiten anderer Mitgliedsländer zu haften oder für diese einzutreten (no-bail-out) sind Eckpfeiler der Stabilitätspolitik, wie sie durch das Zustimmungsgesetz zur Währungsunion beschlossen wurde. Durch die vereinbarten Finanzhilfen werden die Eckpfeiler der Stabilitätspolitik der Währungsunion aufgeben. Die Finanzhilfen verstoßen insbesondere gegen das Verbot nach Art. 125 (no-bail-out). Das Haftungs- und Einstandsverbot wurde konzipiert, um die Währungsunion vor den stabilitätsgefährdenden Konsequenzen mangelnder Haushaltsdisziplin zu schützen. Die Eigenverantwortung der Mitgliedsstaaten für ihre Haushaltspolitik wird durch die vertragswidrigen Finanzhilfen ausgehöhlt und damit der Weg in eine europäische Transferunion beschritten.

Mit dem europäischen Stabilisierungsmechanismus wird der Bruch der Nichtbeistandsklausel der Europäischen Verträge institutionalisiert. Die Grenzen der Ermächtigung zur europäischen Integration, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Lissabon-Urteil aufgezeigt hat, werden überschritten. Die beschriebenen Veränderungen der Währungsunion bedürfen einer einstimmigen Übereinkunft aller Mitgliedsländer. Der durch diese Veränderungen entstandene „Europäische Vertrag Neu” bedarf der Ratifizierung durch den Bundstag. Diese liegt nicht vor. Damit sind eine Pflichtverletzung und ein Rechtsverstoß gegen das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts durch den Bundestag gegeben.

In diesem Urteil hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass die verfassungsrechtliche Pflicht zu demokratischen Entscheidungen über den Umgang mit der eigenen Souveränität unterlaufen wird, wenn der Deutsche Bundestag zur Ausgestaltung besonders sensibler Politikbereiche auf EU-Ebene kaum etwas zu sagen hat. Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, dass zu den „als besonders sensibel für die demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates” geltenden Politikbereichen die fiskalischen Grundentscheidungen über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand einschließlich der Kreditaufnahme gehören. Das Budgetrecht gehört schon historisch zu den substantiellen Kompetenzen des Bundestages. Der Umgang mit den Staatseinnahmen und die Frage, wer wie stark belastet oder begünstigt wird, ist Kernelement der demokratischen Verantwortung des Bundestages, da gerade diese Themen die Wahlentscheidung der Bürger in erheblichem Maße beeinflussen. Das Budgetrecht unterliegt klassischerweise dem nationalen Parlament und ist Kernelement der demokratischen Verantwortung des Deutschen Bundestages, der dem Volk gegenüber die Summe der Belastungen der Bürger verantworten muss. Die vorliegende Veränderung der Währungsunion ohne eine ausdrückliche Ratifizierung des „Europäischen Vertrags Neu” durch den Bundestag verletzt das Recht der Beschwerdeführer an demokratischer Teilhabe nach Art. 38 GG. Dieser Artikel verlangt, dass eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb der EU gesichert sein muss.

Verstoß gegen Art. 20 Abs.3 GG, Art. 64 in Verbindung mit Art.56 GG

Das vom Bundestag verabschiedete Gesetz verstößt gegen Art. 20, Abs. 3 GG. Danach ist die Exekutive an „Gesetz und Recht” gebunden. Zum geltenden Recht gehört auch der Europäische Vertrag, der über das Zustimmungsgesetz zu der Währungsunion in innerstaatliches Recht transformiert wurde.

Der von den Mitgliedern der Bundesregierung geleistete Amtseid (Art. 64 GG in Verbindung mit Art. 56 GG) besagt, dass die Gesetze des Bundes zu wahren und zu verteidigen sind. Dieses Gebot gilt auch für den Europäischen Vertrag mit seinem Bail-out-Verbot als innerstaatliches Recht. Es liegt daher ein Verstoß gegen den Art. 20 Abs. 3 GG und gegen den Amtseid vor.

Düsseldorf, den 7.6.2010

  gez. Siegfried Hildebrandt    gez. Michael Wilde